以流转之名行占地之实？湖南宁乡村民维权数年陷困局

2026-06-25 21:25:51 来源：人民法治网作者：为民分享：

深度调查，近日，湖南省宁乡市大成桥镇青泉社区木家组多名村民持续多年信访维权，一桩横跨十余年的土地纠纷悬而未决。矛盾集中在2011年灾后安置配套弃土场违规占用基本农田、2020年规模化生猪养殖项目大面积土地委托流转两大事项。村民直指当地乡镇政府假借合法土地流转名义变相占用耕地，部分基本农田耕作层遭永久性破坏，土地面积核算、补偿兑付、权属划分多处存疑；大成桥镇政府、宁乡市自然资源局、市信访复查部门多轮书面答复说法不一，信访复查部门曾撤销自然资源局处理意见，一桩牵扯两百余亩农用地的土地争议，叠加历史遗留占地问题，成为困扰当地村民多年的维权难题。

十余载纠纷分两段：早年弃土毁农田，后期流转埋隐患

梳理村民提交的协议、补偿凭证、信访回执等全套证据，整起土地纠纷形成前后两段关键时间节点，历史遗留问题与新项目用地矛盾相互交织。

2010年当地灾后安置工程落地，大成桥镇政府为配套安置区建设，租赁青泉社区木家组36亩坡地用作工程弃土场。2011年安置项目二期推进，当地再度征用木家组水田、山林、水塘合计60余亩，其中14.89亩在册基本农田被直接覆土堆埋，原有耕作层彻底损毁。按照当时口头约定，占地补偿款项由合作煤矿先行垫付六成，剩余四成近90万元补偿尾款因煤矿停产长期拖欠村民。直至后续正大集团生猪养殖项目拟落地，镇、社区方才结清拖欠多年的补偿余款。

村民介绍，当年镇、社区口头承诺，弃土堆填完工后涉事土地权属仍归村组所有，但项目结束后，青泉社区单方面将三处弃土场地块权属划归社区集体，原本承包到户的土地被无端收走，农户彻底失去土地管控权。

历史遗留问题尚未妥善处置，2020年新一轮土地流转再度引发大范围争议。当年，宁乡市现代农业投资开发有限公司与大成桥镇政府签订委托流转协议，由镇政府全权负责落地青泉社区248.0815亩土地流转工作，用于建设存栏4800头母猪规模化生猪养殖场，流转期限长达30年，地块囊括早年已征用土地、林地与旱地。

签约文件标注流转土地含历史征地154.779亩，可村民实地丈量核对后提出重大质疑：实际落地占用土地仅166.1亩，协议标注面积与实地占地相差近75亩，差额土地去向始终没有官方明细公示。更令村民无法接受的是，2011年被覆土损毁的基本农田弃土场地块，未依法开展土地复垦、未完成违法用地整改，直接被打包划入本次生猪项目流转范围，被改造为养殖建设用地。

为维护自身土地权益，朱建文、郭拥军等村民自此开启漫长信访之路，先后向大成桥镇政府、宁乡市自然资源局递交诉求材料，但各级部门答复结论相互冲突，维权进程屡屡受阻。

法律视角复盘：两处关键用地多处触碰土地管理红线

结合《土地管理法》《农村土地承包法》《土地经营权流转管理办法》等现行法规，业内法律人士针对两段用地行为逐一拆解，认定部分用地行为存在明显法律瑕疵，部分协议条款因违背法律强制性规定应属无效。

其一：2011年弃土场占用基本农田涉嫌违法占地

我国法律明确划定永久基本农田保护红线，永久基本农田仅限粮食种植，未经国务院及法定层级审批，任何单位和个人不得擅自改变土地用途。案涉14.89亩在册基本农田，2011年在没有办理农用地转用审批手续、没有依法召开村民大会履行民主表决程序的前提下，被乡镇政府直接用作工程弃土场，覆土填埋永久破坏耕地耕作条件，相关占地协议中涉及基本农田占用的内容，因违反法律强制性规定，依法自始无效。

针对当地后期以土地确权变更地类、将水田登记为旱地规避违法事实的做法，法律人士表示：土地后期权属、地类登记变更，不能溯及既往抵消早年未经审批损毁基本农田的行政违法事实，不能作为占地合法化的依据。同时，村集体处置农户承包地须经集体经济组织三分之二以上村民或村民代表表决，当年占地协商、补偿签约流程缺失法定议事环节，后续社区单方面截留土地权属、侵占农户承包地，程序明显违规。

其二：2020年生猪项目流转框架合规，历史地块打包流转违规

据了解，规模化生猪养殖属于设施农业范畴，依法可通过土地流转获取用地，企业委托乡镇统筹连片流转、约定流转周期与租金兑付方式的整体合作模式符合产业用地政策，新项目新增农用地用于合规养殖的约定具备法律效力。

但协议存在致命漏洞：合同将2011年已经被违法损毁、未复垦整改的基本农田地块直接并入流转范围，在未对历史违法占地立案查处、未落实耕地复垦义务的前提下，用流转合同固化违法用地现状，该部分历史地块流转约定不具备法律效力。除此之外，流转协议仅约定由项目方测绘土地面积，没有约定农户、村组参与实地核验、第三方专业机构审计测绘的条款，土地台账不公开不透明，近75亩土地面积差额缺乏合理解释，极易造成集体土地资产流失。

此外，项目配套的农户房屋搬迁补偿协议，系镇政府与农户逐户自愿签约，房屋、青苗补偿核算标准清晰、资金足额兑付，单就房屋搬迁补偿而言签约程序合法，但房屋拆迁依附于土地占地行为，不能以此倒推土地占用行为合规，农户仍可就土地权益受损另行主张维权。

信访答复各执一词，官方文书已认定部门处置存在程序错误

数年信访过程中，三级机关先后出具多份信访处理文书，答复内容前后矛盾，其中宁乡市信访复查委员会已从官方层面否定自然资源局此前处置意见。

大成桥镇政府在历年信访答复中，仅以补偿款项全部发放到位作为答复结论，刻意回避基本农田未经审批被损毁、土地权属被社区单方划转、流转土地面积存巨额差额等核心诉求。依据《信访工作条例》相关规定，行政机关作出信访处理意见需全面回应群众全部诉求，选择性回避关键问题的答复内容事实依据不足，属于履职不到位。

宁乡市自然资源局此前出具处理意见书，将整起占地纠纷全部定性为民间自主土地流转，以不属于征地事项为由拒绝开展土地违法核查执法。复查部门在后续文书中明确撤销该处理意见、责令重新办理，从行政程序上认定自然资源局适用法律错误、未依法履行土地监管查处职责。法律人士解释，土地征收和违法占地分属两个法律概念，即便不走征地流程，行政主体擅自占用基本农田改变土地原有用途，本身就属于自然资源主管部门法定查处范畴，不能借“土地流转”之名规避土地执法监管。

目前，村民已依规向国家信访局提交复核申请，依法逐级走完信访维权程序，维权途径符合信访相关法规要求。

多方责任清晰，整改落地仍存现实难题

综合用地事实与法律条文，事件相关三方主体法律责任已然明确。

大成桥镇政府作为属地管理主体，2011年未经法定审批损毁基本农田，违反耕地保护硬性法规，按照《土地管理法》相关条款，监管部门可依法责令涉事地块限期复垦、并处行政处罚，相关失职人员依规给予政务处分，涉案耕地面积达到刑事立案标准的，依法移送司法机关追责；在后续土地流转工作中，该镇未公开土地测绘台账、放任村集体侵占农户土地、信访答复避重就轻，存在行政不作为、履职缺位问题，纪检监察部门可依规督查问责。

青泉社区居委会在未履行村民民主议事程序的前提下，私自处置木家组农户承包地、无偿占有弃土场土地权属，侵害村民土地承包经营权，村民可通过民事诉讼途径主张土地确权、返还受损权益。

项目养殖企业与镇政府签订流转协议时，对地块内含历史违法占地知情，若因土地手续瑕疵影响项目合规建设，相关经营风险由企业自行承担，无需为早年政府违法占地承担行政与刑事责任。

结束语

综合百度搜索，宁乡大成桥镇历年土地维权报道多达几十条，2024年就有村民实名向红网和问政湖南举报大成桥镇鹊山村在靠近沩水河的基本农田上起表深度采砂，非法获利千多万元。毁坏基本农田近百亩，当地政府都无视举报不了了之。

永久基本农田是国家粮食安全底线，土地流转制度的设立初衷是盘活农业用地、助力乡村产业良性发展，绝不能异化为规避用地审批、变相占地的工具。本案暴露部分基层在项目落地中重招商引资、轻土地法治管控的问题，历史违法用地借新项目流转“洗白”、基层土地监管缺位、信访处置避实就虚等乱象亟待纠偏。

手握完整协议、行政答复、实地丈量材料等证据的木家组村民，可同步通过行政督查、土地稽查、司法诉讼多渠道并举依法维权；相关主管部门应正视历史违法占地事实，尽快核查土地账目、厘清75亩土地差额去向，落实损毁耕地复垦整改，妥善化解十余年土地积案，在产业发展与农民土地权益保护之间找到平衡点。

来源：http://www.obmcka.cn/post/4.html